详解“全球最低企业税”:为何出炉,能否施行,中国又该如何应对

文丨李超民(上海财经大学美国财政与经济研究所研究员)

202166日西方七国就“全球最低税”形成初步共识。“全球最低税”议题在2017年提出以来经过了两年多的博弈,在西方七国财长和央行行长会议公报中作为三项重要内容之一发布,在全球产生了较大影响。英国财政部声明说,这项全球税收改革的目的是要求技术企业公平纳税。路透社说,七国集团要求全球最低企业税率为15%。

这份公报中还有很多其他内容,“全球最低税”只是公报所涉及的三大政策框架中很小一部分。那么为什么各国如此重视这项“全球最低税”呢?它真的能给西方带来惊喜吗?“全球最低税”对中国有哪些机遇与挑战呢?

国际税收是涉及国家税收主权的重大国家利益和国家发展利益问题。政治经济学理论认为,独立自主的征税权、自主协定的税收权、自主选择税收管辖权是国际税收理论提出的三项基本原则。各国的税收主权包含在国家主权之中,自主征税权由一国的宪法规定,不受他国控制。主权国家有权按照对等原则,通过签订税收协定,自主决定给予有关国家税收优惠,促进对外经济的发展,保护本国民族经济。各国的税收管辖权既可按照地域管辖,也可按照居住管辖,各国自由选择和行使税收管辖权,确定征税权力,解决国际双重征税问题。

当前跨国投资格局深刻发展是导致各国财政压力空前加大的原因之一。冷战后,各国纷纷降低税收吸引跨国投资,根据美国游说势力“税收基金会”(TaxFoundation)统计,1980-2020年全球企业平均税率从40%降至约23%,2017年美经济学家祖克曼等人发现,全球跨国公司7000亿美元利润的40%被隐藏在“避税天堂”,诸如瑞士、英国(含海外领土与直辖属地)、荷兰、卢森堡等主要司法辖区,这些国家对全球企业逃税风险的一半负责。近几年来,全球经济衰退加剧导致各国财政收入的GDP占比大幅下降,由于财政收入的不足,西方国家纷纷把“应对税基侵蚀和利润转移”(BEPS)问题提升至首要政治高度,成为了财政部门的首要任务。

全球化既推动了跨国投资发展,也导致各国税收政策协调困难。据联合国贸易和发展组织《2020年世界投资报告》披露,在经历2007-2009年美国经济“大衰退”后,2015年全球跨国投资规模达到2万亿美元,2019年则为1.54万亿美元。然而,跨国投资流动也造成了各国税收协调越来越困难,据“税务公正网络”(Tax Justice Network)分析,各国政府每年因跨国避税损失4270亿美元税收,相当于流失约9.2%的卫生预算,或损失3400万名护士的薪酬。而大国的税收政策变动对于国际投资流动的影响产生了巨大的推力,例如2015年后全球跨国投资规模的下降与2016年美国开始的税收体制改革密不可分,这项改革短期内推动了美国在海外投资的加速回流,并将持续到2022年税改政策结束,美国税制改革对于全球资本流动的冲击力可见一斑,包括给发展中国家的发展带来了负面影响。

全球税收协调又因数字技术的兴起面临新的博弈格局。随着智能制造、工业互联网、增材打印技术广泛应用,全球产业链不断缩短,中间流通环节减少,生产更加靠近消费市场,所以呈现出数字平台“一点接入、服务全球”特征,极大降低了国际贸易门槛和成本。以2008-2018年为例,全球数字交付贸易出口规模从不足2万亿美元增长到近3万亿美元,年均增长5.8%,远远超过同期商品和服务贸易增长速度。2014-2019年,全球跨境电商市场规模从2360亿美元上升到8260亿美元,年均增速27%,一半以上的全球服务贸易通过数字平台实现。

由于电子商务的不断发展,各国的税收主权开始遭到侵蚀。欧洲对美国数字企业开始征收电商税,引起美国的反倾销调查。在2019年福布斯全球数字经济100强企业榜上,其中的38家来自美国,欧洲实施数字税触动了美国的利益,为此美国提出免征数字税方案,希望欧洲允许跨国数字业务公司在现有税收监管制度和新税收规则之间进行选择,甚至对欧洲采取反制措施。

此前2013年OECD和G20国家曾共同推出“应对税基侵蚀和利润转移”行动计划(BEPS),美国是参与国之一,同时欧洲国家还强调了所谓“双支柱”解决方案,一是侧重解决与数字经济相匹配的征税权分配机制,二是侧重解决剩余利润转移和税基侵蚀问题,确保大型跨国企业必须向市场国支付最低水平的税收。从照顾不同发展水平国家的利益来看,双支柱方案较好融合了不同发展水平、处于不同发展阶段国家的利益,有助于国际税收的协调和合作,然而其协调通过和实施过程无疑是漫长的。

七国集团的全球最低税共识是实现国际税收协调的基本步骤之一。5月6日,西方七国财长和央行行长共同发布了公报《推动强大、可持续、平衡而有包容性的全球经济复苏》,会议着重强调了三大问题:第一,实行变革应对气候变暖和生物多样性减少;第二,继续支持低收入国家和脆弱国家;第三,塑造各国安全和繁荣的未来。七国集团作为全球最发达的国家,对于全球经济稳定和全球税收治理无疑负有最大责任和义务。该公报提出,实现全球安全与繁荣,必须重视解决高盈利跨国公司的“全球最低税”、数字货币和支付领域的创新、金融稳定、打击洗钱、恐怖主义融资和扩散融资标准和抗击新冠疫情等五大问题。

由此可见,西方国家认识到,解决全球税收协调是一项综合性工程,除了要求OECD的配合,还要求G20国家共同加入,同时带动全球国家和地区的全面参与,尤其是解决隐藏在西方经济体系中的“税收天堂”是关键,其次还要解决大型电商企业的征税权问题。

西方七国的15%全球最低税和给予市场国家20%的征税权有待凝聚更多共识。七国集团的公报将15%和20%两个指标称作新的“双支柱”,我们认为,一是15%的全球最低税目前还只是美国和七国集团的提法,这一标准的合理性如何,有待检验。目前欧洲国家的企业最低税率差别很大,匈牙利为9%、爱尔兰为12.5%、葡萄牙为31.5%、法国为32%,OECD国家也坚持税率应当由各国确定协商一致。欧盟自2011年以来试图统一对公司征税,针对的是统一的税基(CCCTB),但却并不是按照统一税率。

详解“全球最低企业税”:为何出炉,能否施行,中国又该如何应对

二是七国集团提出,“给予市场国家对利润超过10%的最大和最赚钱的跨国企业至少20%的征税权”,这一标准的确定尽管规避了欧洲按照税基划分征税权的思路,然而给予消费市场国家20%的征税权是否合理,也有待多数国家的认可。以欧洲为例,由于英、法、意、西班牙等国的数字经济发展主要依赖数字大国,所以大致支持数字税;爱尔兰、卢森堡由于长期依赖低税率吸引跨国科技投资,则反对数字税;而丹麦、荷兰、瑞典和芬兰四国虽然数字化程度高,但丹麦、荷兰两国明确反对征收数字税,瑞典和芬兰两国对数字税持中立态度。

三是七国集团提出按照不同国家分别核算最低税率,那么不同发展水平的国家是否都要按照15%确定最低税率也将产生争议。四是,说到底“全球最低税”只是一个国家间的“承诺”,是否要成立具有执法严肃性的全球最低税核查机制是政策难点。

中国要站在全球税收协调和全球治理高度重新审视七国集团的全球最低税首先,必须重视中国的发展利益。《全球数字经济竞争力发展报告(2020)》显示,中国数字产业竞争力连续四年位居全球首位,且与位居第二的美国相比,领先优势逐年扩大。2019年,我国数字经济增加值规模达到35.8万亿元,占GDP比重达到36.2%,较2018年提升1.4个百分点,对GDP贡献率高达67.7%。2019年,美中两国占据了全球70个大型数字平台市值的90%,美国的微软、苹果、亚马逊、谷歌和脸书,我国的腾讯和阿里巴巴,总共占据了全球市场总价值的三分之二。

详解“全球最低企业税”:为何出炉,能否施行,中国又该如何应对

第二,中国作为大国要重视在长远利益与短期利益之间做出正确权衡。跨国投资进入中国对于中国的经济增长和技术创新以及就业推动较大,税率较低只是影响跨国投资深耕中国市场的主要原因之一,中国稳定的社会发展预期、法治环境和巨大的市场潜能,都对跨国公司留在中国产生了巨大的吸引力。

但实际上,影响跨国投资的因素可分长期和短期两种,诸如国家政治稳定、法规健全、经济增长好、市场广阔、基础设施完备性、对知识产权保护有力等都是主要因素;而诸如税率的调整、财政赤字的年度变化是短期因素。只有对跨国投资产生长期影响的因素才是根本性的,而跨国企业决定是否投资一个国家、是否追加对东道国投资,往往要综合考量,其实际边际有效税率是指标之一。如果未来国际上按照国别厘定最低税率,相信中国良好的发展势头仍将吸引更多的跨国投资,这一点在2020年以来的新冠疫情全球大流行期间已经得到了最好的证明。

中国需要站在国际道义制高点参与全球税收协调和治理。中国是抵御全球新冠疫情和国际金融风险、影响全球治理、推动全球经济增长的重要力量,国际税收治理作为全球治理体系的组成部分之一,中国参与其中的战略意义与长期价值要远远超过税收收入本身和吸引跨国投资增长。中共十八大以来,习近平主席一再强调参与国际税收治理的重要性其意义深远。2013年9月,习近平主席在G20圣彼得堡峰会批准启动以BEPS为主要内容的新世纪国际税收规则重塑后,作出庄严承诺:“中国愿为健全国际税收治理机制尽一份力。”2014年11月,习近平主席再次在G20峰会上指出,中国将“加强全球税收合作,打击国际逃避税,帮助发展中国家和低收入国家提高税收征管能力”。2021年3月中央《关于进一步深化税收征管改革的意见》提出,深度参与数字经济等领域的国际税收规则和标准制定,持续推动全球税收治理体系建设。迄今为止,中国税收协定网络已覆盖全球111个国家和地区,先后三次联合有关国家税务部门和国际组织举办“一带一路”税收合作会议,建立健全“一带一路”税收征管合作机制,并且积极融入世界包容性增长框架。

(文章仅代表作者观点。责编邮箱:yanguihua@jiemian.com。)

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